Június első napján Mádl Ferenc köztársasági elnök alkotmányossági normakontrollt kért a május 10-én elfogadott többcélú kistérségi társulásokról szóló törvényről, így az nem lépett hatályba – egyelőre legalábbis. Indoklása szerint a jogszabály olyan kérdéseket utal kormányhatáskörbe, amelyek az Alkotmány szerint csak törvénnyel lennének szabályozhatók. A kistérségi társulások eközben már javában alakulnak és reménykednek abban, hogy számukra is jut a térségi feladatok ellátására elkülönített 7 milliárd forintból. Az erre kiírt pályázat mindenesetre zavartalanul folytatódik.
„A kistérségi társulási törvény a Belügyminisztérium megítélése szerint nem alkotmányellenes” – közölte Lamperth Mónika bel-ügyminiszter azt követően, hogy Mádl Ferenc köztársasági elnök nem írta alá a jogszabályt, hanem előzetes normakontrollt kért az Alkotmánybíróságtól. – A törvény nem ad olyan felhatalmazást a kormánynak, ami a jogalkotási kompetencián túlterjeszkedne. A kistérségek létrehozásának jogi normája eddig a statisztikai hivatal közleménye volt, ez most magasabb szintre kerül – jelentette ki a belügyminiszter a június 2-i kormányszóvivői tájékoztatón. A belügyminisztérium többször és több helyen azt is megerősítette, nem függesztik fel a kistérségek számára június 30-i határidővel ki-írt pályázatot. De lássuk, mi is történt!
Köztársasági elnöki aggályok
A május elején elfogadott kistérségi társulási törvény szerint a tavaly decemberben megjelent a „kistérségek megállapításáról, lehatárolásáról és megváltoztatásának rendjéről” szóló kormányrendelet határozza meg, hogy az egyes települési önkormányzatok mely többcélú kistérségi társuláshoz csatlakozhatnak, a társulási megállapodás milyen esetben módosítandó, és hogy milyen esetben lehetséges a társulásból való kiválás.
Az Alkotmány szerint (43. § (2) bek.) a helyi ön-kormányzati jogokat és kötelezettségeket törvény határozza meg – hangsúlyozza a köztársasági elnök Alkotmánybírósághoz eljuttatott, előzetes normakontrollt kérő indítványa. Ez a szabály nem pusztán a hatáskör korlátozó, hanem a hatáskört teremtő jogalkotásra is irány-adó (lásd: nem csak a kötelezettségeket, hanem a jogokat is törvény határozza meg), így a kistérségi társulási törvény álláspontja szerint ellentétes az Alkotmánnyal. Kormányrendeleti szintű szabályozást az Alkotmány csak a polgármester, a jegyző és a képviselőtestület hivatal ügyintézője államigazgatási feladataival összefüggésben tesz lehetővé. Ezért az Alkotmánybíróság (AB) állandó gyakorlata szerint törvényen kívül más jogszabály a helyi autonómiát nem korlátozhatja – áll az indoklásban.
Mádl Ferenc indítványában utal az Alkotmánybíróság 2/2001. (I. 17.) számú korábbi határozatára is, amely részletesen foglalkozott az önkormányzati alap-jogokat érintő rendeleti szintű jogalkotás lehetőségével. Ebben az AB megállapította: komoly önkormányzati autonómiát védő garancia az, hogy önkormányzati fel-adatot és hatáskört csak törvény, valamint az Alkotmány és a törvényi keretek között maradó helyi önkormányzat képviselő-testületének rendelete állapíthat meg.
A köztársasági elnök szerint noha a társulás nem kötelező jellegű, mégis ellentétes az erről rendelkező jogszabály az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés h) pontjával is, amely szerint a helyi képviselőtestület szabadon társulhat más helyi képviselőtestületekkel.
Nincs veszélyben a hétmilliárd
A Belügyminisztérium 7 milliárd forintos pályázati keretösszeggel kívánja előmozdítani a társulások szerveződését. A pályázat még az előtt lett közzétéve, hogy a parlament rábólintott volna a kapcsolódó törvényjavaslatra. Így a kiírás nem is hivatkozik az új törvényre, csupán az azzal összefüggő kormányrendelet-re. Így nincs akadálya annak, hogy a pályázat a normál menetnek megfelelően lebonyolódjon. Ugyanakkor a kialakult helyzet komoly zavart okozhat az ön-kormányzatok körében, egyes településvezetőket – s talán épp az ellenzékieket – elbizonytalaníthatja a jelenlegi szituáció, s elképzelhető, hogy emiatt lecsúsznak a közeli határidőről. Ez esetben a köztársasági elnök bármily jó szándékú közbeavatkozása épp ellenkező előjellel üthet vissza.
A pályázati támogatás céljai: a társulások létre-hozásának ösztönzése, a közszolgáltatási feladatok hatékonyabb szervezésének és a területfejlesztési projektek megvalósításának elősegítése, a közigazgatási ügyintézés korszerűsítése. A kiírás szerint azok a társulások kaphatnak 80–120 millió forint támogatást, amelyek a kormányrendeletben meghatározott kistérségek területi határain belül jönnek létre, és ahhoz valamennyi települési önkormányzat csatlakozik, valamint legalább három évre vállalják, hogy minimum három közszolgáltatást közösen látnak el. Ha nem sikerül a százszázalékos összefogást megvalósítani, de a térségbe tartozó önkormányzatok legalább fele társul, akkor 20–50 millió forintra nyújtható be a pályázat. A harmadik kategória, ha csak területfejlesztési projekteket nyújtanak be, közös intézményellátás nélkül. Ebben az esetben 9–20 millió forint pályázható.
Kósa Lajos Debrecen polgármestere egyébként durva politikai diszkriminációnak értékelte, és a bel-ügyminiszterhez fordult, mert a fővároson kívül Debrecen az egyetlen olyan területi egység, amelyben egy település alkot egy kistérséget, ezáltal nem pályázhat a hétmilliárdos keretre.
A jogszabályalkotás rögös útjai
A kistérségi társulásokról szóló törvény eredetileg összekapcsolódott volna az Alkotmány és az ön-kormányzati törvény módosításával. Ehhez azonban a honatyák kétharmadának egyetértésére lett volna szükség, amit nem sikerült megszerezni. Lamperth Mónika belügyminiszter ezzel kapcsolatban az önkormányzati bizottság egy korábbi ülésén meglehetősen konok hangon közölte a bizottság ellenzéki képviselőivel, hogy „a közigazgatási reformot akkor is keresztül visszük, hogy ha Önök azt nem hajlandóak támogatni, legfeljebb egy kicsit nehezebben és egy kicsit lassabban”. Most tehát az alkotmánybíráknál a labda: keresztül vihető-e az ellenzék nélkül a közigazgatás radikális átalakítása, vagy legalábbis annak első lépései. Mint ismeretes, a törvényjavaslat benyújtását megelőzően négypárti egyeztetés folyt, a több fordulóban zajlott tárgyalások azonban nem vezettek eredményre. A Belügyminisztérium a kormány nevében ennek ellenére benyújtotta a törvényjavaslatot, tudván, hogy az ellenzék pártjai az egyeztetésen értésre adták: kötelező kistérség nem jöhet létre, ehhez, úgymond, nem adják a nevüket! Az ellenzék a továbbiakban konzekvensen ragaszkodott ahhoz, hogy legfeljebb önkéntes alapon jöhessenek létre a társulások és nem szavazta meg a törvényjavaslatot.
„Jóllehet az ellenzék megakadályozta, hogy a kétharmados többséget igénylő törvényt a parlament elfogadja, ennek ellenére a reformot végigviszi a kormány” – közölte ismét a belügyminiszter a javaslatcsomag elutasítását követően.
Ezután több ponton módosításokat nyújtottak be a tervezethez, amellyel kapcsolatban nem véletlenül fogalmazódtak meg olyan ellenzéki megjegyzések (pl. Kovács Zoltán, Fidesz), hogy egy olyan módosító csomag került a parlament asztalára, amely valójában teljesen új törvény. Így aztán azt is nehezményezték, hogy az „új törvénynek” nem volt általános vitája, csak részletes. A módosító csomag magva: a társulás mégsem kötelező, hanem önkéntes – ahogy azt az ellenzék akarta. Fő hozadéka pedig: feles többséggel keresztül lehetett vinni a parlamenten. Az alkotmányügyi bizottság többségi álláspontja szerint ugyan-is a többcélú kistérségi társulásokkal foglalkozó törvényjavaslat nem igényel kétharmados döntést sem a módosító indítványok, sem a törvény egésze tekintetében. Ennek oka, hogy ez esetben egy, az önkormányzati törvényt végrehajtó törvényről van szó, ráadásul olyan törvényről, amely nem korlátoz alapjogot.
Az alkotmányügyi bizottság kisebbségi véleményének ismertetője Répássy Róbert (Fidesz) szerint viszont sérült az önkormányzatok alapjoga, mert a feles törvénnyel igenis megvalósult a korlátozás. Példaként említette: bár a kistérségi társulásokba való belépés szabadsága megmarad, viszont a kilépés szabadságát az önkormányzatok csak a törvényben szabályozott módon gyakorolhatják. Wiener György (MSZP) a részletes vita során elismerte: koncepciójában valóban részben megváltozott törvényjavaslat került a T. Ház asztalára. „Tanú-ként” klasszikus szerzőt idézett. – Plutarkhosz írja a Párhuzamos életrajzokban – fejtegette –, hogy Szolón, miután megvalósította hatalmas, nagy ívű államreformját, kijelentette: nem a legjobb törvényeket adta az athénieknek, hanem azokat a törvényeket, amelyeket azok még hajlandóak voltak elfogadni… Nos, hasonló a helyzet most is – fogalmazott a szocialista honatya. Nem ez a legjobb megoldás, de kétség kívül ez az, amelyet a magyar parlament ma hajlandó akceptálni, s a magyar jogrendbe beiktatni. S ha górcső alá vesszük, milyen tartalmi módosulásokat szenvedett a jogszabály a parlamenti beterjesztés óta, kiderül: mindaz, ami módosult, azzal függ össze, hogy nem a törvény ereje alapján jönnek létre a több-célú kistérségi társulások, hanem önkéntes alapon. Ennek következtében számos olyan kérdést kel-lett szabályozni, amelyet a törvényen nyugvó formula esetében szükségtelen lett volna jogilag rendezni. (Így például törvényen alapuló kistérségi társulás esetében nyilvánvaló lett volna, hogy a társulás székhelye nem más, mint a kistérség székhelye. Amennyiben viszont a társulás kizárólag önkéntességi alapon jön létre, és valószínűleg nem tartozik valamennyi település ehhez az intézményi formához, előfordulhat, hogy maga a székhely település is kimarad.) Kosztolányi Dénes (Fidesz) a plénum előtt vitatta Wiener képviselő okfejtését, mondván: a kötelező és az önkéntes között nemhogy különbség van, de szöges ellentétben állnak egymással. Sisák Imre (MDF) tovább sarkítva, kimondta, amit ellenzéki társai csak kerülgettek: „Gyakorlatilag úgy akartak a nyakunkba igát akasztani, hogy azt a 3178 magyar önkormányzat nem nagyon vette volna szívesen.” Ivanics Ferenc (Fi-desz) az ellenzék politikai analízisét zárva szintén hangzatos megállapítást tett: „Ez a törvényjavaslat egy báránybőrbe bújtatott farkas.” Érvelése szerint a több-célú kistérségi társulás feladatkörében benne van a területfejlesztés is. A jogszabály egy pontja viszont azt mondja: területfejlesztési feladatokat csak akkor láthat el a társulás, ha az összes település benne van. „Hát mi ez? – méltatlankodott a képviselő. – Akkor ez egy kötelező társulás. Ez pedig nem lehetséges. Bárány-bőrbe bújtatott farkasról van szó.” Persze, erre a kormányoldal skandálhatta volna: „Nem félünk a farkastól!” De nem tette. Wiener képviselő szakmai hozzászólásában leszögezte: „Nem báránybőrbe bújt farkasról van szó, hanem arról, hogy a kormány határozottan törekszik a céljai elérésére, és ehhez a megfelelő eszközöket kívánja alkalmazni.” Lamperth Mónika summázata szerint a törvény az első olyan előterjesztés volt az országgyűlés asztalán, amely már a közigazgatási szolgáltatások korszerűsítési programjának végrehajtását célozta. Az új jog-szabály valamelyest lassabb előrehaladást jelent azon az úton, amely az önkormányzatok színvonalasabb közszolgáltatásának a megteremtéséhez vezet, „az eredeti változattal gyorsabban haladtunk volna” – jegyezte meg a záróvitában. Lamperth Mónika mindazonáltal a kormány nevében jó szívvel támogatni tudta azokat a módosító indítványokat, amelyek reális esélyt kínálnak arra, hogy az új, komplex megjelenési formával az ön-kormányzatok kistérségi társulások a mainál magasabb színvonalú közszolgáltatásokat tudjanak nyújtani a régiók népének. Ennek szellemében került tehát elfogadásra a jogszabály, amelynek hatályosulása azonban még várat magára, ha egyáltalán…
Menürendszer helyett a la carte
Június elején lépett volna hatályba a többcélú kis-térségi társulásáról szóló új jogszabály. De miről is szólna a törvény, ha életbe lépne?
A hosszú vajúdás után napvilágra hozott törvény intézményesítené a települési önkormányzatok többcélú kis-térségi társulásainak összehangolt fejlesztését, az önkormányzati közszolgáltatások színvonalának kiegyenlített emelését. A magyar önkormányzati rendszer egyik sajátossága ugyanis, hogy számos alacsony lélekszámú, gazdaságilag kis teljesítőképességű, de nagyfokú önállósággal bíró önkormányzatból áll. A települések egy része ezért a jelenlegi feltételek között nem képes hatékonyan, kellő szakmai színvonalon biztosítani a közszolgáltatásokat. A kibontakozás egyik útja épp ezért a többcélú kooperáció, a térségi kapcsolatok ösztönzése, vagyis a kis-térségek intézményesítése. A kormányrendeletben meghatározott kistérségben – kivéve a fővárost és azt a kistérséget, amelyben egy település alkot egy kistérséget – a települési önkormányzatok képviselő-testületei írásbeli megállapodással egy többcélú kistérségi társulást alakíthatnak. A többcélú kistérségi társulás részt vehet a kistérség területének összehangolt fejlesztésében (különösen: fejlesztési tervek, programok, pályázatok készítésében, megvalósításában) és a településfejlesztés összehangolásában, de vállalhatja kistérségi közszolgáltatások biztosítását, fejlesztését és szervezését, valamint intézmények fenntartását is.
A többcélú kistérségi társulás létrehozásához az szükséges, hogy a társulási megállapodást a kistérségbe tartozó települések képviselő-testületeinek több mint a fele, de legalább két képviselő-testület, míg a területfejlesztési feladatok vállalása esetén a kistérségbe tartozó települések képviselő-testületeinek mindegyike jóváhagyja.
További törvényi feltétel, hogy a többcélú kistérségi társulási megállapodást jóváhagyó települések együttes lakosságszáma meghaladja a kistérség lakosságszámának 60%-át, illetve 50%-át, ha a társulás tagjainak száma eléri a kistérségbe tartozó települések számának 60%-át. A megalakulást követően a társulást a Magyar Államkincstár Területi Igazgatóságának is nyilvántartásba kell vennie. A társulási megállapodást a társulás tagjai értelemszerűen módosíthatják, a törvény intenciói szerint a helyi önkormányzati általános választásokat követő hat hónapon belül felülvizsgálják. A többcélú kistérségi társuláshoz csatlakozni bármikor, abból kiválni viszont csak a kormányrendeletben meghatározott esetben – a nap-tári év utolsó napjával – lehet.
További kívánalom, hogy a kiválásról szóló – minő-sített többséggel hozott – döntését a települési önkormányzat képviselő-testülete hat hónappal korábban köteles meghozni, és azt a társulás tagjaival közölni.
A többcélú kistérségi társulás jogi személy. Gazdálkodására a költségvetési szervek működésére vonatkozó szabályokat kell alkalmazni – mondja ki a regula.
A többcélú kistérségi társulás megszűnik, ha tagja-inak száma a törvényben meghatározott szám alá csökken, illetve az általuk képviselt települések lakosságszáma nem éri el a meghatározott arányt.
A többcélú kistérségi társulás a törvény szerint a következő, térségi együttműködést igénylő feladat- és hatáskörök ellátásáról gondoskodhat: oktatás és nevelés; szociális ellátás; egészségügyi ellátás; területfejlesztés; család-, gyermek- és ifjúságvédelem; közművelődési, közgyűjteményi tevékenység; helyi közlekedés, helyi közútfenntartás; ingatlan- és vagyongazdálkodás; ivóvízellátás, vízgazdálkodás, vízkárelhárítás, bel-és csapadékvíz-elvezetés; kommunális szolgáltatások és energiaellátás; környezet- és természetvédelem, hulladékkezelés; szennyvíztisztítás és elvezetés; területrendezés; esélyegyenlőségi program megvalósítása; foglalkoztatás; gazdaság- és turizmusfejlesztés, idegenforgalom; állat- és növényegészségügy; belső ellenőrzés.
E széles közszolgálati „étlap” egyik hiányossága, hogy a központi költségvetés az éves költségvetési törvényben ösztönző támogatást csak akkor adhat, ha a többcélú kistérségi társulás legalább az első négy – az oktatás és nevelés; a szociális ellátás; az egészségügyi ellátás és a területfejlesztési feladatok – ellátásáról gondoskodik. Ez a regula 2005. január 1-jén lépne hatályba.
A többcélú kistérségi társulás feladat- és hatásköreinek ellátása érdekében költségvetési intézményt, gazdálkodó szervezetet alapíthat, kinevezi vezetőiket. A társulás olyan vállalkozásban vehet részt, amelyben felelőssége nem haladja meg vagyoni hozzájárulásának mérté-két. Egyes közszolgáltatásokat – külön megállapodás alapján – más társulással, illetve helyi önkormányzattal együtt közösen biztosíthat, közös fejlesztéseket, beruházásokat valósíthat meg. A többcélú kistérségi társulás működési költségeihez a társulás tagjai az általuk képviselt települések lakosságszámának arányában járulnak hozzá.
A társulás saját vagyonnal is rendelkezhet, amelynek szaporulata is megilleti. A többcélú kistérségi társulás döntést hozó szerve a társulási tanács. A társulási tanácsot a társulás tagjainak polgármesterei alkotják.
Az elnök személyére a társulási tanács bármely tagja javaslatot tehet. A jelöltté váláshoz – amennyiben a társulási tanács tagjainak száma a huszonötöt meghaladja – a jelen lévő tagok legalább egynegyedének szavazata szükséges. A társulási tanács minden tagja egy szavazattal rendelkezik. A társulás tagjai azonban a többcélú kistérségi társulási megállapodásban rögzíthetik, hogy a társulási tanács tagjai a település lakosságszáma vagy a költségvetési hozzájárulás arányában rendelkeznek szavazati joggal. Ha a megyei önkormányzat a tulajdonában lévő közoktatási intézménnyel az átvett kistérségi feladatot nem kívánja a többcélú kistérségi társulás területén ellátni, értesíti a többcélú kistérségi társulást, amelynek kezdeményezésére az átvett kistérségi feladat ellátását szolgáló intézményi vagyon használati jogát köteles a kistérségi társulás részére átengedni.
